Αντίλογος στον "Καλλικράτη" (2)

ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΓΙΑ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ-ΑΝΤΙΛΟΓΟΣ ΣΤΟΝ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ»

ΤΟ ΜΟΝΤΕΛΟ

Τι είναι Αυτοδιοίκηση; Τι διαφοροποιεί την Αυτοδιοίκηση από τη διοίκηση;

Σ’ όλες τις σχετικές μελέτες του ΙΤΑ, καθώς και στο ΣΧ.Δ. παρόλο που χρησιμοποιούνται συνεχώς οι έννοιες, δεν διευκρινίζονται. Θεωρούνται αυτονόητες. Είναι η αιρετότητα των οργάνων; Προφανώς όχι γιατί τότε η κοινοβουλευτική δημοκρατία θα μπορούσε να ειπωθεί Αυτοδιοίκηση γ΄ βαθμού (!).

Είναι η εγγύτητα πολιτών και κέντρων λήψης των αποφάσεων; Και αυτό είναι σχετικό, ιδίως στο επίπεδο της Περιφέρειας.

Δύο πράγματα είναι χαρακτηριστικά και διαφοροποιούν τη Διοίκηση από την Αυτοδιοίκηση:

-Η άμεση συμμετοχή των πολιτών

-Η αυτοθέσμιση των προτεραιοτήτων των διάφορων βαθμίδων.

Αυτοί οι δυο πρέπει να είναι και οι στόχοι μιας Αυτοδιοικητικής Μεταρρύθμισης.

Το δίλλημα λοιπόν το οποίο προκύπτει είναι: Αυτοδιοικούμενη Διοίκηση ή Κεντρικά Διοικούμενη Αυτοδιοίκηση. Οποιαδήποτε προσέγγιση προσπαθεί να υπεκφύγει από αυτό το δίλλημα είναι καταδικασμένη.

Αλλά  το Σχέδιο « Καλλικράτης» παίρνει σαφώς θέση στο δίλλημα όπως θα δούμε παρακάτω.

Η φιλοσοφία του νόμου:

Όπως φαίνεται απ’ το κείμενο της διαβούλευσης, το ν.σ στηρίζεται στις μελέτες του ΙΤΑ και στην επιτροπή των ειδικών που ο νέος Υπουργός κατάρτισε. Ποιοι είναι οι πυλώνες της Μεταρρύθμισης:

 «Είναι αναγκαίος ένας συνολικός επανασχεδιασμός, με εσωτερική συνοχή και συνέπεια, στηριγμένος στη βάση μιας ολοκληρωμένης μελέτης, που θέτει ως επίκεντρο την αποτελεσματική εξυπηρέτηση των αναγκών του πολίτη και δίνει νέα αναπτυξιακή ώθηση στο κράτος.

1.   Άλλωστε η απάντηση στην πολύπλευρη κρίση που αντιμετωπίζει η χώρα μπορεί να δοθεί μόνο μέσα από δομικές αλλαγές για τη ριζική ανασύνταξη του κράτους. Η σημερινή προβληματική δομή και η ραγδαία επιδείνωση της λειτουργίας του κράτους τα τελευταία χρόνια, είναι κύριος λόγος γιγάντωσης του για τον πολίτη, πηγή δυσχερειών στην επιχειρηματικότητα. δημοσιονομικού προβλήματος και εμπόδιο στην ανάπτυξη. Είναι πηγή ταλαιπωρίας και ανασφάλειας

για εξυπηρέτηση του πολίτη, για την ανάπτυξη της χώρας και για την εναρμόνιση στο ευρωπαϊκό κεκτημένο και την απόλυτη διαφάνεια» (Σχέδιο διαβούλευσης [ΣΧ.Δ.]  Εισαγωγή).

Δηλ καμιά αναφορά στους άλλους πυλώνες που θα έπρεπε να στηρίζεται μια μεταρρύθμιση. Κι όχι μόνο αυτό. Η παραπάνω προσέγγιση δίνει και το στίγμα της, πως νοείται η Αυτοδιοίκηση: Ως επικουρική κρατική λειτουργία παροχής υπηρεσιών και εφαλτήριο αναπτυξιακής ώθησης του κράτους.

Ποια είναι η Βάση της μεταρρύθμισης; Διπλή: Η αναδιάρθρωση των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και η αναδιάρθρωση των β/ βάθμιων. Απ’ αυτό υποτίθεται θα προκύψει, ως αποτέλεσμα η συνολική Διοικητική Ανασυγκρότηση. Η τελευταία βέβαια δεν θα αλλάξει στη Δομή της γιατί δεν αλλάζει η κατεύθυνση της πυραμίδας όπως θα δούμε.

Να δούμε , όμως πως νοείται η αναδιάρθρωση των ΟΤΑ:

·            «Σελ 11 : Οι εξελίξεις απέδειξαν ότι η συγκρότηση του δεύτερου βαθμού της αυτοδιοίκησης στα όρια των σημερινών νομών καθιστά ανέφικτη την ανάληψη της ευθύνης για το σχεδιασμό και την άσκηση μιας ολοκληρωμένης πολιτικής για την ανάπτυξη στην περιοχή τους. Η άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής προϋποθέτει ευρύτερες ενότητες.

·            Η αναδιάταξη των δήμων σε λιγότερες και ισχυρότερες μονάδες που αναλαμβάνουν περισσότερες αρμοδιότητες επιβάλλει την αναδιάταξη του δεύτερου βαθμού σε ευρύτερες γεωγραφικές ενότητες, ώστε να είναι σε θέση να αναλάβουν νέες αρμοδιότητες, ιδίως στην ανάπτυξη.

·            Η δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση στα όρια των νομών αποδείχθηκε ότι δυσκολεύει την αποτελεσματική συμμετοχή στα ευρωπαϊκά όργανα, όπως την Επιτροπή των Περιφερειών, στα οποία οι περιφέρειες των άλλων κρατών – μελών έχουν ουσιαστικό ρόλο και λόγο.

Όλα τα παραπάνω επιβάλλουν τη συγκρότηση του δεύτερου βαθμού της αυτοδιοίκησης σε ευρύτερες γεωγραφικές ενότητες που επιτρέπουν ένα νέο ρόλο στο θεσμό.»

Στο επίπεδο λοιπόν του β΄ βαθμού τα κίνητρα είναι τρία : Η Μεγέθυνση των α’  βάθμιων , η άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής και η συμμετοχή στα Ευρωπαϊκά  όργανα. Σ’ όλη την εισαγωγή που λογικά θα έπρεπε να υπάρχει μια τεκμηρίωση δεν γίνεται καμιά αναφορά για την μεγέθυνση των ΟΤΑ, κι εδώ (σελ 11), χωρίς καμιά προσπάθεια επιχειρηματολογίας παρουσιάζεται η ανασυγκρότηση των β΄ βάθμιων ΟΤΑ ως συνέπεια της συγχώνευσης των α΄ βάθμιων!

Αλλά  ας δούμε παρακάτω στην τεκμηρίωση της α΄ βάθμιας ανασυγκρότησης- συγχώνευσης:

Στις παρ. 48 και 49 επιχειρείται μια αξιολόγηση της υπάρχουσας κατάστασης. Εκεί αναφέρεται ότι οι Δήμοι και μετά την Μεταρρύθμιση του «Καποδίστρια» παρέμειναν αναποτελεσματικοί (παρ.48) και αναφέρονται οι ευθύνες της πολιτείας στην μη πολιτική στήριξη του νέου θεσμού.(παρ.49). και ξαφνικά (παρ.51):

«Στο πλαίσιο της Νέας Αρχιτεκτονικής επαναθεμελιώνεται η πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση με λιγότερους και ισχυρότερους Δήμους»! Έτσι χωρις καμιά τεκμηρίωση , απολύτως αυθαίρετα.

Η απάντηση όμως έρχεται απ’ τις μελέτες του ΙΤΑ:

-Πρώτα- πρώτα στη «Μελέτη για  την Οργανωτική Αναδιάρθρωση  και Λειτουργική Αναβάθμιση των Δευτεροβάθμιων ΟΤΑ» ο πολίτης ορίζεται ως χρήστης υπηρεσιών και αγαθών  και μ’ αυτό σχετίζεται η επιτυχία της Μεταρρύθμισης (σ’ αυτό το επίπεδο).

-Στη μελέτη: «Σύστημα Διακυβέρνησης των νέων Πρωτοβάθμιων ΟΤΑ» (σελ.4) αναφέρεται:

Το κεντρικό κράτος, παρά τις έντονες προσπάθειες και την επιστράτευση πρωτοφανών πόρων και μέσων, αδυνατεί να ανταποκριθεί στη ζήτηση για ποιοτικές και επαρκείς κοινωνικές υπηρεσίες, για εξομάλυνση των σχέσεων διοίκησης-πολίτη, για κάλυψη των αναγκών πολιτικής προστασίας. Η αυτοδιοίκηση, δημοκρατικός θεσμός που βρίσκεται κοντά στον πολίτη και τις ανάγκες του, παρά τις εμφανείς δυσλειτουργίες, αποτελεί τον φορέα που έχει ήδη αποδείξει ότι μπορεί να ανταποκριθεί καλύτερα και ταχύτερα (λ.χ. συντήρηση σχολικών κτιρίων, προστασία της παιδικής ηλικίας και των ηλικιωμένων, αξιοποίηση κοινωφελών χώρων και κτιρίων κ.ά.) στις προσδοκίες της κοινωνίας μας

Αυτή η θεώρηση  που επιφυλάσσει ένα επικουρικό κρατικό ρόλο για την Αυτοδιοίκηση προφανώς νοεί το κράτος ως κεντρικά και αυτοτελώς συγκροτούμενο.

Εξάλλου στη σελίδα 50 διαβάζουμε: «Το Πρόγραμμα ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ είχε ιδεολογικό πλαίσιο (αποσυγκέντρωση), είχε όραμα (τους αποτελεσματικούς νέους δήμους) και βασίστηκε σε ισχυρή πολιτική βούληση, δεν εξασφάλισε όμως ευρεία πολιτική συναίνεση. Σε μεγάλο βαθμό, το τελευταίο θεμελιώθηκε σε μομφές αδιαφάνειας και πολιτικών σκοπιμοτήτων. Επομένως η νέα διοικητική μεταρρύθμιση χρειάζεται αυτά που είχε το Πρόγραμμα ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ και επιπλέον ευρεία πολιτική συναίνεση, η οποία μπορεί να διασφαλιστεί με διακομματικό διάλογο, ευρεία κοινωνική διαβούλευση και στενή συνεργασία της Κυβέρνησης με την ΚΕΔΚΕ»

Το όραμα λοιπόν του «Καποδίστρια» ήταν η αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ που θα δούμε παρακάτω πως νοείται, στο ΣΧ.Δ, και πως αξιολογείται. Πάντως δεν αμφισβητείται κατά πως φαίνεται ούτε το ιδεολογικό περιεχόμενο ούτε το όραμα. Αυτό επιβεβαιώνεται στο ΣΧ.Δ., όπου καμιά κριτική αναφορά δε γίνεται σ’ αυτά. Αυτό φαίνεται, κατ΄ αρχήν, περίεργο δεδομένης της κριτικής στην ίδια μελέτη: «Η μεταρρύθμιση δεν συνοδεύτηκε με ριζική αλλαγή του πολιτικού και διοικητικού συστήματος των νέων διευρυμένων Δήμων, προκειμένου τα πολιτικά όργανα ν’ αποκτήσουν εκείνο τον επιτελικό και προγραμματικό ρόλο στη λειτουργία τους. Υστέρησε δηλαδή ως προς τα στοιχεία τα οποία,  μαζί με τις αναγκαίες επιτελικές υπηρεσίες, θα μετέτρεπαν τους Δήμους σε ισχυρές μονάδες σχεδιασμού και προώθησης της Τοπικής Ανάπτυξης. »

Και  δεν πρόκειται απλώς για μεθοδολογικό πρόβλημα (όπως θα δούμε).

Οι «άξονες μέτρησης», λοιπόν, σύμφωνα με το ΣΧ.Δ .της αποτελεσματικότητας, όπως την προσεγγίζει  ο «Καλλικράτης», μπορούν να καταταχθούν σε 5 ενότητες:

- Χρηστικότητας-εξυπηρέτησης: (διευκόλυνση πολιτών, ηλεκτρον. υπηρεσίες, διαφάνεια κ.λ.π).

- Ανάπτυξης: (Θεσμικό «κλειδί» για την «πράσινη  ανάπτυξη»).

-  Ευρώπης: (ισότιμη συμμετοχή στην Επιτροπή Περιφερειών)

- Διοικητικοί: (διαφάνεια, καταπολέμηση γραφειοκρατείας κ.λ.π )

-  Δημοσιονομικοί-οικονομικοί: (αποκέντρωση φοροεισπρακτικών μηχανισμών, οικονομίες κλίμακος κ.λ.π ).

Εκτιμούμε για τα παραπάνω ότι:

1)      Η πράσινη ανάπτυξη  (όπως και μέσα απ’ το νόμο για τις ΑΠΕ φαίνεται) είναι το πλαίσιο της ταχείας επιχειρηματικής επέλασης στα καινοφανή πεδία της περιβαλλοντικής αποκατάστασης. Αντί δηλ. η Τοπικότητα να αποτελεί κομβικό στοιχείο μιάς άλλης Αναπτυξιακής αντίληψης, είναι η απαραίτητη προϋπόθεση διασφάλισης ενός περιβάλλοντος επενδυτικής αποκέντρωσης των μεγάλων «οίκων».

Εκτός απ’ την πράσινη ανάπτυξη και οι επενδυτικές λογικές  (ΣΔΙΤ κ.λ.π), απαιτούν ένα διαφορετικό περιφερειακό περιβάλλον.

2)      Η Ευρωπαϊκή κατεύθυνση δεν κρίνεται επί της ουσίας, στην υποβάθμιση δηλ.  του Εθνικού παράγοντα και την αναβάθμιση του Περιφερειακού, ( στην λογική και της αύξησης της ανταγωνιστικότητας ),αλλά ακολουθείται η κατεύθυνση, χωρίς όμως να ερμηνεύεται η ( ακόμη και για τα Ευρωπαϊκά δεδομένα ) μεγάλη τοπική διόγκωση.

3)      Η βελτίωση των υπηρεσιών και των παροχών ( ηλεκ. Δήμος, e-ΚΕΠ κ.λ.π ) αφορούν σε μια τακτοποίηση και προάγει ένα μοντέλο πολίτη – καταναλωτή , όταν δε συνοδεύεται από ισχυρές πολιτικές αναβάθμισης της συμμετοχής του

4)      Η καταπολέμηση της γραφειοκρατίας και η διαφάνεια συνδέονται με μεταφορά των κεντρικών πολιτικών συσχετισμών περιφερειακότερα. Αλήθεια, γιατί η καταπολέμηση της ( μεγάλης σήμερα ) διαφθοράς απαιτεί μεγαλύτερους ΟΤΑ κι όχι την συμμετοχή και τον έλεγχο των πολιτών; Πάντως η εμπειρία απ’ τα σκάνδαλα των μεγάλων δήμων άλλα έδειξε.

5)      Οι οικονομικοί λόγοι: Αν η αποκέντρωση εντοπισθεί μόνο στο φορολογικό σύστημα και δε συνοδεύεται από παραγωγική ανασυγκρότηση της χώρας η πολυπόθητη οικονομική αυτονομία των δήμων είναι μια άλλου τύπου εξάρτηση  απ’ το κράτος. Το σημερινό 3,3% του ΑΕΠ που διαχειρίζεται η Αυτοδιοίκηση πρέπει έστω και σε μια προοπτική να προσεγγίσει τον μέσο όρο των χωρών της Ε.Ε. (11,5%). Αλλά αυτό μέσω μιας διαδικασίας παραγωγικής αποκέντρωσης . Η περιφέρεια δηλ. να παράγει και να διαχειρίζεται το παραγόμενο αγαθό της.
Αυτοί οι « άξονες μέτρησης» και συγχρόνως στόχοι της μεταρρύθμισης,   προσεγγίζονται μέσω των ρυθμίσεων που αποτυπώνονται στο ΣΧ.Δ και στη πλειοψηφία τους προτείνονται απ’ το ΙΤΑ και βάσει αυτών αξιολογείται η αποτελεσματικότητα.

Θα πρέπει να πούμε ότι μόνο μέσα από την συνολική πολιτική κριτική του νόμου μπορεί να γίνει η προσέγγιση των επιμέρους ρυθμίσεων , γιατί διαφορετικά λείπει το εργαλείο ερμηνείας τους και ουδετεροποιούνται αυτές ( οι ρυθμίσεις)  σαν προβλήματα μεθόδου και τεχνικής. Σε γενικές γραμμές:

1)        Γιατί συγχωνεύσεις; Πως προκύπτουν αυτές ως προϋπόθεση της αποσυγκέντρωσης;

Οι συγχωνεύσεις δεν ερμηνεύονται απ’ το ΣΧ.Δ  και κατά συνέπεια αποκτούν κύρος αξιώματος, δεν είναι μέσο αλλά προϋπόθεση της αποτελεσματικότητας (‘όπως την ερμηνεύουν αυτή).Έτσι: καθίσταται σαφές ότι οι συγχωνεύσεις δεν είναι ένα τεχνικής φύσης πρόβλημα ή το μέσο για την επίτευξη της όποιας αποτελεσματικότητας, αλλά σταθερός «ιδεολογικός» προσανατολισμός και του «Καποδίστρια» και του «Καλλικράτη». Οι συγχωνεύσεις είναι το ιδεολογικό πλαισιο για να προσεγγιστεί το όραμα της αποτελεσματικότητας. Κι αυτό γιατί η Δομική αντίφαση του Συστήματος -όπως στο προηγούμενο κεφάλαιο περιγράφτηκε- επιχειρείται να λυθεί με τεχνική ισχυροποίηση της κρατικής –κομματικής γραφειοκρατίας που μπορεί να γίνει μόνο με περιφερειακές υπερσυγκεντρώσεις.

2)        Στο επίπεδο της Περιφέρειας το αυτοδιοίκητο δεν διασφαλίζεται ,γιατί δεν αρκεί μόνο η αιρετότητα .

3)        Η διαταραγμένη ( και κατά το ΙΤΑ) ενδοδημοτική ισσοροπία δεν αποκαθίσταται. Το αντίθετο. Δομούνται ανισοβαρείς εσωτερικά δήμοι .(π.χ οι τέως Καποδιστριακοί δήμοι θα έχουν τοπική εκπροσώπηση 5μελή, από ενιαίο ψηφοδέλτιο.).

4)        Δεν υπάρχει Τοπικός προϋπολογισμός των (τέως ) δημοτικών διαμερισμάτων.

5)        Η Επιχειρησιακή και η Περιφερειακή Επιχειρησιακή Επιτροπή δεν αναιρούν την προσωποκεντρικότητα του συστήματος.

6)        Δεν γίνεται λόγος τις παρακρατημένες οφειλές και το κατά το ΙΤΑ απαραίτητο πακέτο στήριξης των 5 δις «μεταφέρεται» στον «Θησέα».

7)        Δεν γίνεται λόγος για παραγωγική ανασυγκρότηση παρά μόνο για φοροείσπραξη.

8)        Η πρόταση του ΙΤΑ για 30% των ΠΕΠ απ΄ευθείας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ δεν αναφέρεται ως δέσμευση.

9)        Η απλή αναλογική υποσκάπτεται απ’ την κατανομή 2/5 και 3/5.

10)    Η υποχρέωση υποβολής εσωτερικού κανονισμού λειτουργίας των παρατάξεων είναι από αφελής έως επικίνδυνη.

11)    Δεν ξεκαθαρίζεται ο τρόπος συγκρότησης των Μητροπολιτικών δήμων, ούτε καν ποιους δήμους αφορά.

Συμπερασματικά:

1. Πουθενά και σε κανένα σημείο δεν κρίνεται το ιδεολογικό και οραματικό περιεχόμενο του «Καποδίστρια».

2. Είναι σαφής η επιλογή και στον «Καποδίστρια » και στον « Καλλικράτη» του μοντέλου της Διοικούμενης Αυτοδιοίκησης δηλ. της φυγόκεντρης κατεύθυνσης  της Διοικητικής πυραμίδας.

3. Καμία ριζική πολιτική τομή δεν προωθήθηκε με τον «Καποδίστρια» ούτε προετοιμάζεται με τον «Καλλικράτη».

 4. Το όλο εγχείρημα του «Καποδίστρια» έμεινε ανολοκλήρωτο γιατί τα Δομικά προβλήματα καταβρόχθισαν τις εκσυγχρονιστικές  αλλαγές και τώρα με τον «Καλλικράτη» επιχειρείται η υπέρβαση του προβλήματος με την αποδόμηση των όποιων Αυτοδιοικητικών κατακτήσεων.

 5. Η Περιφέρεια τείνει να δομηθεί ως αποσυγκεντρωμένη –κεντρική- Διοίκηση αφού δεν προκύπτει ως αποτέλεσμα της Σύνθεσης επάλληλων Περιφερειακότερων βαθμίδων.

 6. Το Πολιτικό προσωπικό θα μειωθεί κατά 130.000 αντί να δημιουργηθεί κίνητρο για συμμετοχή των γνήσιων Αυτοδιοικητικών δυνάμεων.

7. Επιχειρείται η περιφερειακότερη  μεταφορά των Κεντρικών Πολιτικών συσχετισμών δηλ. η άλωση της Αυτοδιοίκησης απ’ την κομματογραφειοκρατία.

(Συνεχίζεται)